• El estudio revisa, desde el punto de vista del sector empleador, los procesos de regulación de la consulta previa, su impacto en los proyectos de inversión en los 4 países seleccionados, las principales dificultades detectadas, y entrega una serie de recomendaciones para avanzar en la aplicación del Convenio.
4 de agosto de 2016
Santiago de Chile.-La Oficina de Actividades para los Empleadores (ACT/EMP) de OIT y la Confederación de la Producción y el Comercio de Chile (CPC), presentaron hoy en la sede de la OIT en esta ciudad el Reporte Regional “Convenio núm. 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes y la consulta previa a los pueblos indígenas en proyectos de inversión”.
Al encuentro, que incluyó una sesión de comentarios al documento, fueron convocados representantes de organizaciones de empleadores de países de América Latina. El Reporte contiene la recopilación de estudios realizados entre los años 2013 y 2014 en torno a la implementación de la consulta previa prevista en el Convenio de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales, 1989 (No. 169) para 4 países de América Latina: Chile, Colombia, Costa Rica y Guatemala, y en particular con relación al impacto que estos procesos tienen en los proyectos de inversión.
En estos estudios se buscó indagar sobre los principales desafíos que enfrentan los Estados para implementar la consulta previa, y se incluyeron una serie de datos sobre procesos realizados tanto en los países seleccionados como en el ámbito regional.
El Reporte identifica como uno de los principales obstáculos para la implementación de la consulta previa en América Latina ha sido el alto nivel de desconfianza existente entre las partes que interactúan en estos procesos (Estado, pueblos indígenas y las empresas privadas), lo que dificulta el diálogo y la generación de acuerdos.
Por otra parte, la ausencia de espacios de diálogo permanentes entre el Estado y los pueblos indígenas, hacen que la consulta de un proyecto de inversión sea el único espacio donde se buscan solucionar todas las demandas históricas de los pueblos indígenas, y por lo tanto la exigencia sobre los proyectos de inversión se hace muy pesada.
El Reporte también señala que otro aspecto relevante visualizado en todos los países, se refiere a la ausencia de información sistematizada sobre los pueblos indígenas, sus tradiciones, actividades y sitios culturales, lo que dificulta la identificación de la afectación que un proyecto de inversión pueda producir, lo que termina en muchos casos resolviéndose en tribunales de justicia.
Los altos costos que significa la implementación de una consulta es otro aspecto que identifica el Reporte. Una consulta requiere de recursos para traslados, alimentación, contratación de asesores externos para los pueblos indígenas, entre otros.
Los empleadores han señalado que el retraso en la implementación de los procesos de consulta previa en proyectos de inversión impacta directamente, en la economía, mano de obra y lucro cesante local. En el caso específico de los proyectos de inversión en energía e infraestructura, se generan impactos sobre los costos y precios de la energía, y también en conectividad.
En relación a los aspectos institucionales, el Reporte destaca la falta de estructuras de consulta, de procedimientos oficiales y de equipos capacitados para desarrollar estos procesos.
El documento también se refiere a las expectativas de los pueblos indígenas sobre los procesos de consulta y sus resultados, especialmente en relación al derecho de vetar un proyecto de inversión, lo cual no está contemplado en el Convenio núm. 169. En este contexto, el traspaso de responsabilidades del Estado hacia las empresas privadas, es otro aspecto evidenciado como una de las principales dificultades en materia de expectativas de los pueblos indígenas.
El Reporte revisa los procesos de regulación de la consulta previa, su implementación en los cuatro países, las principales dificultades detectadas en particular en relación con proyectos de inversión tanto públicos como privados y entrega las siguientes recomendaciones a los Estados para avanzar:
1. Impulsar espacios de diálogo permanente entre e Estado y los pueblos Indígenas. Para abordar la situación de desconfianza existente se recomienda que los Estados desarrollen procesos de diálogo permanentes e institucionalizados con los pueblos indígenas, en los que se puedan abordar las demandas históricas de dichos pueblos, establecer mecanismos ad hoc de diálogo en relación a los territorios, e incorporar en estos diálogos a otros actores de la sociedad civil, y a las empresas para generar un compromiso de país al respecto.
2. Promover instancias de participación en la planificación territorial. Los pueblos indígenas deben participar de la planificación territorial de forma que sus preocupaciones, anhelos y visiones estén consideradas en el desarrollo que el Estado promueva en los territorios indígenas.
3. Sistematizar, unificar y mantener actualizado un registro sobre los pueblos indígenas. Con el objetivo favorecer la visibilización de los pueblos indígenas en la sociedad, y de considerar oportunamente a sus organizaciones en los procesos de diálogo y Consulta.
4. Considerar recursos para la implementación de la consulta previa. La implementación de la obligación de consulta implica la ejecución de una serie de actividades que requieren de recursos para desarrollar procesos pertinentes a la realidad de los pueblos indígenas, considerando la implementación de talleres, traslados de funcionarios públicos, de expertos y de dirigentes cuando sea necesario.
5. Reconocer, respetar e impulsar el fortalecimiento de las organizaciones indígenas. Para el éxito de un proceso de diálogo y consulta, se requiere tener contrapartes organizadas y validadas. En este sentido, se considera relevante que los Estados puedan poner a disposición de los pueblos indígenas y sus organizaciones, herramientas que les permitan fortalecer sus capacidades y su gobernanza interna.
6. Estudiar mecanismos institucionales que permitan a los pueblos indígenas beneficiarse por los proyectos desarrollados en sus territorios. La responsabilidad establecida en el artículo N° 15 del Convenio núm. 169, respecto de la obligación de compartir, siempre que sea posible, los beneficios que reporten las actividades de prospección y explotación de recursos naturales, con los pueblos indígenas afectados, es una responsabilidad del Estado, no debiendo ser transferida a los privados, pues genera expectativas que en muchos casos no son factibles de cumplir por las empresas, y genera conflictos entre las propias organizaciones indígenas, dado que no existe un mecanismo regulado para tales efectos.
7. Generar una institucionalidad competente y focalizada en la implementación de la consulta previa. La experiencia registrada en los países que han establecido regulaciones internas con parámetros generales para aplicar la consulta previa, da cuenta que este tipo de regulaciones contribuye a la implementación de la consulta previa, pues clarifica términos que por su generalidad dan espacio a diversas interpretaciones y expectativas, lo que genera conflicto.
8. Impulsar procesos de capacitación y difusión sobre el Convenio núm. 169. Como parte de la responsabilidad del Estado, es necesario que este impulse procesos de capacitación, tanto a los pueblos indígenas como a los funcionarios públicos y la sociedad en general, lo que permitirá procesos de consulta informados y acorde a las posibilidades que entrega el Convenio.
El estudio fue resultado de la solicitud realizada por organizaciones empresariales a ACT/EMP para que llevara a cabo trabajos de investigación relacionados con los importantes desafíos regulatorios einstitucionales que la implementación del C169 y del derecho a la consulta previa han venidoplanteando a la región.
Cabe destacar que el Convenio 169 de la OIT, desde su adopción en 1989, cuenta con 22 ratificaciones, 15 de las cuales pertenecen a países de América Latina.